Die flächige Bereitstellung von Solarenergie ist ein zentrales Element der deutschen Energiewende. Ohne eine koordinierte, raumordnerische Steuerung drohen Konflikte mit Landwirtschaft und Naturschutz, wenn die ambitionierten Ausbauziele des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) bis 2030 erreicht werden sollen. Die Fachagentur Wind und Solar hat deshalb ein systematisches Erfassungs- und Steuerungsinstrument entwickelt, das die Planungsstände in allen deutschen Bundesländern und Planungsregionen transparent macht.
Gesetzlicher Rahmen: Bauplanungsrechtliche Privilegierung vs. kommunale Bauleitplanung
Freiflächen-Photovoltaik unterliegt grundsätzlich einem aufwändigen kommunalen Bauleitplanverfahren. In bestimmten Ausnahmefällen greift jedoch § 35 Abs. 1 BauGB, der privilegierte Korridore definiert. Diese Privilegierung schafft klare Leitplanken für Projektierer und reduziert den Aufwand für Kommunen.
- Privilegierter Verkehrswegkorridor: 200 Meter breiter Seitenstreifen entlang von Autobahnen und Haupteisenbahnstrecken (§ 35 Abs. 1 Nr. 8b BauGB, 2023).
- Agri-PV-Grenze: maximal 25 000 m² (2,5 ha) pro Hofstelle im betrieblichen Verbund (§ 35 Abs. 1 Nr. 9 BauGB, 2023).
Diese Regelungen erklären, warum regionale Raumordnungen übergeordnete Leitplanken setzen müssen – das Anpassungsgebot (§ 1 Abs. 4 BauGB) verpflichtet die kommunale Bauleitplanung, die übergeordneten Ziele zu berücksichtigen.
Zielvorgaben des Bundes und Flächenbedarf für Freiflächen-PV
Das EEG 2023 sieht bis 2030 eine installierte PV-Gesamtleistung von 215 GW vor. Etwa die Hälfte dieses Zubaus soll auf Freiflächen realisiert werden, was einen bundesweiten Flächenbedarf von rund 80.000 bis 100.000 ha bedeutet – das entspricht etwa 0,2 bis 0,3 % der gesamten Bundesfläche. Zusätzlich ist ein jährlicher Zubau von ca. 11 GW für ebenerdige Anlagen ab Mitte der 2020er Jahre geplant (2024).
Aktueller Stand der regionalen und landesweiten Planungen
Die von der Fachagentur Wind und Solar veröffentlichte interaktive Kartenanwendung zeigt, dass in mehr als 50 % der deutschen Planungsregionen bereits Festlegungen zu Freiflächen-PV in den Regionalplänen existieren (2026, Quelle S1). Alle Flächenländer haben – mit Ausnahme von Sachsen – zumindest im Entwurf landesweite raumordnerische Festlegungen getroffen. Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz setzen dabei auf verbindlich definierte Vorbehaltsgebiete, während die übrigen Bundesländer primär textliche Grundsätze oder Eignungskriterien in rechtsgültigen Plänen verankern.
Die Karten differenzieren zudem zwischen geeigneten Standorten (versiegelte, vorbelastete Flächen, Konversionsflächen, Deponien, Halden) und ungeeigneten Flächen (Landwirtschaft, Wald, Naturschutz, Rohstoffgewinnung).
Unterschiede zwischen Vorbehalts- und Vorranggebieten bei PV-Freiflächen
Ein häufiges Missverständnis besteht darin, Vorbehaltsgebiete mit Vorranggebieten zu verwechseln. Die Fachagentur definiert die beiden Konzepte wie folgt:
- Vorranggebiete: Die Nutzung für PV ist verbindlich als raumordnerisches Ziel festgelegt und schließt entgegenstehende Nutzungen aus.
- Vorbehaltsgebiete: Sie stellen Grundsätze der Raumordnung dar, die in nachgelagerten Abwägungen der Bauleitplanung besonderes Gewicht erhalten, jedoch nicht zwingend ausschließend wirken.
Rechtlich definierte Vorbehaltsgebiete und ihre Anwendung
In Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz existieren gesetzlich definierte Vorbehaltsgebiete für Photovoltaik. Dort wird die Nutzung von Freiflächen für Solarenergie in den Landesplanungen explizit reserviert, was Investoren Planungssicherheit bietet und gleichzeitig die kommunale Entscheidungsfindung leitet.
Häufig gestellte Fragen (FAQ)
Was unterscheidet Vorbehaltsgebiete von Vorranggebieten bei PV-Freiflächen?In Vorranggebieten ist die Nutzung für PV verbindlich als raumordnerisches Ziel gesetzt und schließt entgegenstehende Nutzungen aus, während Vorbehaltsgebiete Grundsätze der Raumordnung darstellen, die in nachgelagerten Abwägungen der Bauleitplanung besonderes Gewicht erhalten.Benötigt jede Freiflächen-Solaranlage einen kommunalen Bebauungsplan?Nicht ausnahmslos: Neben dem Regelfall über Bebauungspläne sind bestimmte Anlagen im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert zulässig, etwa entlang von Autobahnen und zweigleisigen Hauptbahntrassen (bis 200 m Seitenstreifen) sowie kleinere Agri-PV-Anlagen bis 2,5 ha.
Risiken und Gegenargumente
Bei der Planung von Freiflächen-Photovoltaik treten mehrere kritische Punkte auf:
- Fehlende bundesweit einheitliche Flächenziele: Im Gegensatz zur Windenergie, für die das Windenergieflächenbedarfsgesetz verbindliche Mindestflächenanteile (1,4 % bis 2027, 2,0 % bis 2032) festlegt, gibt es für Freiflächen-PV kein vergleichbares Bundesgesetz. Die Steuerung verbleibt uneinheitlich bei den Ländern und Regionen.
- Verzögerungseffekte und rechtliche Hürden: Strikte Vorrang- oder Eignungsgebietsfestlegungen können die kommunale Planungshoheit einschränken. Restriktive Ausschlusskriterien für Landwirtschaftsflächen führen häufig zu langwierigen Zielabweichungsverfahren.
Fazit
Die systematische Erfassung und raumordnerische Steuerung von Freiflächen-Photovoltaikanlagen ist ein unverzichtbarer Baustein, um die ambitionierten EEG-Ziele bis 2030 zu erreichen, ohne unverhältnismäßige Konflikte mit Landwirtschaft und Naturschutz zu erzeugen. Der aktuelle Planungsstand – mehr als die Hälfte der Planungsregionen mit Festlegungen, fast alle Länder mit Entwürfen, und klare gesetzliche Privilegien für bestimmte Standorte – liefert die notwendige Transparenz für Investoren, Planer und Gesetzgeber. Gleichzeitig zeigen die identifizierten Risiken, dass einheitliche Flächenziele und ein abgestimmtes Genehmigungsverfahren erforderlich sind, um Verzögerungen zu minimieren und die Nutzung wertvoller Flächen optimal zu steuern.
